2008.07.03

2008-005
田中一昭著『道路公団改革 偽りの民営化』
                   ワック 2004年2月刊

読書:2008.05.19〜2008.05.19

読書要約
政府は、『道路関係四公団民営化推進委員会の意見を基本的に尊重するとの方針』を平成14年12月17日の閣議決定として決めている。それにもかかわらず、この一年間というもの、具体的な改革の枠組み案や、これに伴う関係法律案の内容を、まったく委員会に示してこなかった。
民営化推進委員会は、意見書提出から十ヶ月以上たった平成15年10月28日には、前代未聞の勧告まで行っている。われわれ委員会がゆとりを持って議論できるようなタイミングで、国交省に案を提示するように指示してほしいと(小泉)総理に求めていたのだ。民営化案が提示されたのは、なんと政府・与党協議会の当日であるこの日の朝になってからからだ。それも私の手元に資料として届いたのは、協議会が始まった後の9時29分になってからだった。---10p

「無視された二割」とは何か
民営化によって普通の民間会社に成るはずの新道路会社が、自分で作った道路、事業に欠かせない道路を、自分で所有できないとした点だ。道路はひとえに保有・債務返済機構と呼ぶ国の組織(独立行政法人)が所有して、新会社はその機構からリースによって道路を借り受けて商売する。そうして得た通行料金等々の収入も、これまでの道路四公団が累積した借金を“肩代わり”して持つ保有機構に、借金の返済金として支払うことになる。
「会社が、自分でカネを調達して、作ったモノを自分のモノとする。これだからこそ、安い金利のカネを調達して、コストを下げようとするインセンティブが働く。それが、ごく普通の企業活動の基本であって、民営化というのはそうゆう企業を目指すことのはずです。委員会意見の基本の基本が、そこにあるのです」
「ところが、調達したカネで作ったモノが、その借金とともに保有機構といった国の組織に渡ってしまう仕組みとなったら、誰も赤字を何とかしようなんて思いませんよ」
「そして、委員会の意見では、十年後に機構の資産・債務を継承させることになっています。ところが政府与党案では、45年で道路は国に返すと、殆ど逆のかたちになってしまっている。事業に必要な資産がない企業に、どうやって“株式上場”をめざせというのですか」
意見書が改革の基本とした「新会社は当初十年間程度保有返済機構から道路をリースし、その後は機構から資産を買い取る。機構の残りの借金を継承する。その時点で機構は解散する」という、最も肝心な内容が無視されている。---16-17p

意見書を完全無視した“主犯”は誰なのか。
行政改革の旗手であるはずの小泉総理は、道路公団民営化という具体的な改革目標を掲げながら、その検討について委員会に丸投げしたばかりか、委員会の意見内容に対しても最後まで関心を示そうとしなかった。
それをいい事に、道路公団に関する権限・権益を丸抱えしてきた国交省は、最初から委員会の独自性を無視しようとし、それが難しいと分かると、意見書そのものを無視する行動に出た。
こうした動きを監視しながら委員会の活動を成功に導く役目であるはずの石原大臣は、ついに道路公団民営化に関するイメージを持つことなく、道路族議員と政府関係の注文を委員会に伝えるだけの御用聞きで終わった。それどころか意見書提出後に、公の場においても委員会意見に反対の立場をとり続けた。
その道路族議員は、もとから小泉改革を認めていないどころか、小泉総理の改革などできるはずはないとタカをくくっていたし、実際そうさせるだけの力を示したことになる。--------33-34p

道路公団が新たに道路を作るとなれば、各種の事前調査が行われ、土地の買収があって建設工事が進められて、それに伴う付帯工事や関連事業も行われる。さらに新しい道路が走るとなれば、その一帯に観光や企業などを招致しやすくなるといった、周辺地域の利用価値の上昇も考えられる。
こうした御利益をもたらしたのは地元選出の国会議員の努力の結果であるとすれば、その議員の“得票数”につながってくる。もっとうまく立ち回れば、道路建設にビジネスとして参加した者から、“利益の分け前”を受け取ることもそう難しいことではない。さらに、パーキングエリアやサービスエリアで行う事業について、直接・間接に参加したり仲介したりすることで様々な利益を生むことも出来る。---40p

道路公団三悪説---46-48p
1. 第二の国鉄---必要性というより政治的な決定に基づいた建設計画、その政治的計画のために投資が決るという逆転振り、そうした規律の欠如などによって投資が止まらない。
2. 粉飾決算---減価償却費などの計上がないなど公団会計の見直し
3. 利権の巣窟---ファミリー企業が利権の巣窟

コスト意識の欠如
役人の世界は「費用の拡大競争」であって、民間の「利益の拡大競争」とは180度違う。利子という概念がないことも大きな特徴となる。こうした”役所的予算発想“の下にあるため、コスト意識など期待しようがない、という状況が生まれる。

経営責任の不在
通り一遍の「お役所のルールブック」の通りに運営すればその責任を果たしたことになる。
事業計画や料金決定などに関しても所管官庁の許認可を必要とするため、法人としての自主性を発揮する場所がない。親方日の丸商法となり、市場原理が働かない経営になりやすく、またそれが問題化しにくい。

天下り・ファミリー問題
監督官庁からの天下り、子会社を数多く作って自己増殖するファミリー問題---48-50p

本来は厳密な交通量推計によって、その返済計画に無理がないかが検討されるべきなのだが、道路公団では逆に、先ず道路建設計画ありきで、その建設に資金を投入することを正当化する「交通量見込み」を作成する。
こうした逆転した考えや手続きによって次々と道路が建設されれば、借入金の返済は滞り負債は膨らむ一方で、返済が終了するまでの期間も延びに延びる。---52p

委員会の公開、これは事務局の筋書きとは違っていたが、今井委員長以外が賛成で公開となった。---73p

委員会が始まると同時に、私はかなりの資料を道路四公団に要求したのだが、幾つかの、それも極めて重要と考えられる資料であればあるほど提出に手間取るか、ついに提出されなかった。---76p

「償還主義」と「プール制」
アクアラインや本四架橋が大赤字なのは、膨大な建設費用を適正なものに見せるために、考えられないほど大量の交通量見込みを“でっち上げ”、実行不可能な架空ともいうべき償還計画を作ることで建設を強行したことによる。
「プール制」は路線別の採算性を考えずに、すべてを“ひっくるめて”採算性を考えるのである。一応合理的な説明は存在する。
昭和39年に開通した名神高速道路は、当時の安い費用で早い時期に整備されたおかげで、他に先駆けて償還が終わってしまう。償還が済んだものから無料化するなどの措置をとった場合、先に出来たという理由で、その地帯が得をすることにつながる。それでは後発組みからみて不公平だ、というものである。
しかしながら現実は、こうした「地域間の負担の公平」といった理由ではなく、およそ採算のとれない道路の建設を続けるための方便として使われることが多い。---78p

道路公団の道路は、先々「無料解放となる」ことになっているから、その事業に公益性・公共性があるから固定資産税がかからないというのが正解であって、国の機関だから税金がかからないということではない。---95p

固定資産を新会社に持たせることなく、道路を保有する別の組織を設立するという発想で、「道路保有機構」といった独立行政法人を作って、ここに一定期間、例えば十年間、資産を預ける形にする。その間、新会社は固定資産税を払わずに済むから、債務の返済に集中することができ、“借金減らし”が早めに進むだろうという考え方である。---95p

川本委員のシミュレーションは“国民負担前提の議論”なのだから、自分(猪瀬)の“国民負担前提ではないもの”と「併せて議論すればよろしいんではないかと思ったわけです」というわけだ。
道路公団はピカピカの会社だと言い張ってきた猪瀬委員としては、猛烈な一方的な極論で反対せざるを得なかったのか。ついに、公団の財務関係についての突っ込んだ議論は出来なくなってしまった。今にして悔やまれてならない。
とりあえず固定資産税を回避する手段だったはずの道路保有機構が、いつの間にか超長期に渡って国の監督下で道路を所有するための手段へとスリ代わっていくことになる。---101p

猪瀬委員に対する“改革への期待”は大きかったといえる。ところが、その猪瀬委員がよりによって、国交省よりとされる中村委員の提案した組織案、それも民営化の点では多くの問題点を持つ、上下分離案を全面的に評価・賛同した。これによってマスコミや有識者は、「猪瀬の変節」を疑いだしたというわけだ。
猪瀬は行革断行評議会のときから一貫して、上下分離論者であった。つまり、高速道路は国のもの、という考え方だった。したがって、中村委員からだろうが他の誰からであろうが、持論と同じような案が出されたとなれば、当然のことに賛成するだろう。---117p

日本道路公団から出向している民営化推進委員会の片桐事務局次長がトイレに立った。廊下を歩いている途中で追いついてきたのが猪瀬委員である。彼は片桐氏の肩を軽く叩いて、「オレと組め。オレの案なら、国交省も財務省も呑むぞ」。なんということをいう人かと驚いたのは片桐氏だったであろう。さんざんに国交省による官僚主義や日本道路公団の隠蔽姿勢を攻撃していた”急進改革派”の委員が、国交省が呑むことができる案を探っていたとは、驚くしかあるまい。---120p


民営化に求められていたものは何だったのか。コスト意識がない会社である限り赤字道路の建設は止まらない。純粋な民間会社にしたうえで、民間の発想とコスト意識を持たせ、規律と自主性のもとで経営していく会社をつくらなければならない。単に借金を増やさない、国民負担を増やさないということではないにもかかわらず、その大義名分のもとで、民営化の本質的な議論がすっぽり抜けている。
仮に、今の財政状況でやっていけないのであれば、自立性を最大限尊重するなかでどうやっていくかを考えなければいけない。それが清算機構案である。清算機構が債務を一時的に引き受け、金利リスク、借換えリスクを負うという案だ。なぜ田中委員、川本委員の主張する清算機構案が議論もなく無視され、保有・債務返済機構が反対意見にもかかわらず採用されなければならないのか。櫻井よしこ(文春11月号)---122p

「日本道路公団はピカピカの優良会社」としていた猪瀬委員にとっては、その公団が実は債務超過であった、ではすまない。自分のストーリーが描けないことになる。そのせいだろう。報道の内容を検証しようともせずに、「誤報」だと繰り返した。---129p

「高速道路は公物か私物か」「上下一体か上下分離か」という問題は民営化の根幹に関わる問題である。それを「神学論争」として回避しようというところに、猪瀬委員の民営化論は大きな欠陥があったといわざるをえない。---139-140p


小泉総理の記者会見「今後、この意見を基本的に尊重するとの方針の下、これまでの同委員会の成果を踏まえつつ、審議経過や意見の内容を十分精査し、必要に応じ与党とも協議しながら、政府として改革の具体化に責任をもって取り組んでいきたいと考えている。
意見を受けての政府の対処方針の具体的な検討に当たっては、とりまとめを扇国土交通大臣にお願いすることとするが、あわせて関係各位の格段の協力をお願いしたい」---180-181p

政府・与党による「道路関係四公団民営化に関する協議会」平成15年12月11日開催
採算性の低い高速道の整備については、国道のように国と地方の負担で進める「直轄事業方式」を平成15年度から導入して、今後15年間で約三兆円を充てることで合意。
3兆8千億円の債務を抱えて経営が破綻した本四架橋公団の処理についても、1兆3400億円を切り離して、道路特定財源によって早期に処理することを決定。
意見書が「新たな道路建設に活用することはできない」とした既存路線の通行料金について、「料金収入を極力活用した(建設の)仕組みを今後検討するとして盛り込んでしまったことだ。---183p

12月9日の松田委員の意見
1. 必要に乏しい道路建設に歯止めをかけて、将来国民の負担となりかねない40兆円に上る債務を長期固定で確実に返済していく。
2. 保有・債務返済機構というのは、債務返済をできるだけ早期に行わせるための経過的な機関である。したがって、新会社は経営基盤等が確立し次第、この機構から高速道路の資産と債務を継承して、その時、機構は解散する。
3. 全国一体の巨大なプール制を廃止して、過度な内部補填を抑制するとともに、競争を通じてサービス水準を向上させる。そのために五社程度に地域分割をする。
4. 設備投資の決定についての判断、これは経営の重要な要素として新会社の自主的判断として責任の下におこなわれる。自主性を確保するため、新会社の経営に介入して、新規建設を強要するようないかなる仕組みも採用してはならない。
5. 料金は現行の償還制度を改め、民間企業として適正な利潤を含む新しい制度を構築するとともに、民営化の目に見える成果として、通行料金の平均一割引き下げを民営化と同時に実施する」
----205p

問題は丸投げしたからには、返ってきた答を十分吟味し、必要ならば修正を指示しなければならない。「基本的に尊重し」といった曖昧な態度では、関係者とくに反対論者にナメられるだけである。総理は自分で判断できるだけの情報をもとに、確固たる指示を出さねばならなかった。口先だけ、委員会意見を尊重しろといって済ませたのだとすれば、小泉総理こそ「意見書骨抜き」の主犯だ、といっても過言ではないのである。---209p

最大の問題は、民営化会社が10年後に資産を買い取るのではなく、「上下分離」の状態を負債がすべて返済されるまで続けることにしたことだ。
会社が資産を買い取ることによって、会社は国(機構)との関係を完全に断つ。そして、その買取資金は会社が直接金融市場に対して返済の責任を負う。これに対して、「上下分離」が継続する場合には、国(機構)は、会社にずっと大家としてかかわり、借金は国(機構)に丸抱えとなる。45年で完済のメドらしいが、負債を国が抱える以上、この会社には「市場」の監視が働かない。これでは、従来の公団方式と変わることがなく、負債返済はこれまで同様、先延ばしされていくだろう。---215p

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本書に対する櫻井よしこ氏の書評
約四十年間にわたってお役人生活をしてきた人物が、国民注視のなかで、総理大臣に辞表を突きつけた。土光臨調(総理府臨時行政調査会)で三公社五現業の改革や旧国鉄の分割民営化を主任調査員として手がけた元役人の辞表は、道路公団民営化が全くの失敗に終わったことを鮮やかに物語っている。
本書は、題名どおり、小泉純一郎政権の構造改革、その先行事例としての道路公団改革がなぜ失敗したかを説き明かすものだ。
民営化推進委員長でありながら、首相が指示した民営化会社の株式上場という目標を、当初から「できませんよね」と語る今井敬氏、委員長代理になりたい余り、第一回会合で、自ら主張する作家委員の猪瀬直樹氏らの行動には、使命感は見られない。
片や小泉首相は道路族という“仮想敵”を創(つく)り出し、対立の構図のなかで国民の支持を得た。だが、道路族は小泉首相の仲間ではあっても敵ではなかったこと、対立を煽(あお)った首相の手法は国民への壮大な騙(だま)しであり、そこで演じられたのは空疎な政治劇以外のものではあり得ないことを、本書は示している。
国民騙した首相の手法
採算のとれない高速道路は作らないという当初の目的は、いまや跡形もなく否定され、道路族や官僚が、道路行政に介入する構図はそのまま残ってしまった。そしてツケは、これまでと同様、先へと回されていく。
これが国民が熱情をもって見守った小泉構造改革の実態であれば、本書著者らの委員会からの辞任は、最も理に適(かな)った抗議の行動である。なぜなら、失敗を失敗と認識した時、はじめて、新たな改革の可能性が出現するからだ。偽りの民営化を、「八割」の目標は達成したなどと評価する小泉首相、石原伸晃国交大臣。その政府案の取り繕いに加担する猪瀬、大宅映子両委員らの責任は重く大きい。道路公団改革の真実を世の中に知らせる役割を本書に期待し、そこから再び、やり直しの動きが生まれることを希望するものだ。
評・櫻井よしこ(ジャーナリスト)
出典:http://www5.hokkaido-np.co.jp/books/20040411/4.html

読後感想
本書を読後、櫻井よしこ氏の書評を読むと、櫻井氏は田中一昭氏を大分持ち上げており、猪瀬・大宅両委員の責任を槍玉に上げている。それゆえ本書の題名は「偽りの民営化」という訳である。しかし、田中委員と川本委員は、道路公団民営化に、自分たちが一体どんな汗をかいたのかということが本書ではさっぱり書かれていない。田中・川本両氏は自らの主張だけをするだけでどうも自ら汗をかいた様子ではない。そして、資料を請求したが役所や道路公団が遅々として情報を提示しなかったというだけである。一方、猪瀬直樹の二冊(別項に掲載)を読むと、猪瀬氏自身および彼のスタッフが精力的に動き回っており、役所側を追及する資料集めや現場確認をしていることが書かれている。猪瀬氏は田中氏について自らの著書で『「谺(こだま)理論」、伝えれば必ず返答があるという世界、それで仕事をした気になるのが役人で、成果を上げるための創意工夫は眼中にない。』と皮肉を込めて指摘している。川本氏の国費投入主張についても、彼女は何ら説得できるような資料を提出していない。むしろ、そんな財務資料は作成しません、と開き直っているだけである。これらについては猪瀬氏の二冊を読むと分かる。

「上下一体論」と「上下分離論」、「ピカピカの優良会社」については、疑問を持ったので、本書を読んだ直後に引き続き、猪瀬直樹の二冊を読むこととした。
田中氏は『意見書が改革の基本とした「新会社は当初十年間程度保有返済機構から道路をリースし、その後は機構から資産を買い取る。機構の残りの借金を継承する。その時点で機構は解散する」という、最も肝心な内容が無視されている。』と主張し、妥協した猪瀬・大宅両委員の責任は重いと、書評で櫻井よしこは指摘している。
田中氏の主張の背景には、更なる税金の投入による民営化という意思があり、猪瀬直樹には、国民にはこれ以上の負担を強いないという意思と主張があることが、猪瀬の著書で明らかになる。
これらについては、猪瀬直樹の著書二冊を読まれることを推奨する。