論壇001

アカウンタビリティは政策遂行責任である

阿部賢一

建設公論社　月刊誌『建設オピニオン』1999年(平成11年)4月号掲載

【三千八百年前からあるアカウンタビリティ】
最近デザイン･ビルド関係の米国の論文を読んだ。その書き出しに｢デザイン･ビルドの発端は古代メソポタミアまでさかのぼる。その時代、ハムラビ法典(紀元前十八世紀)では、設計と施工の両方について、マスター･ビルダーに対して、絶対的アカウンタビリティを負わせていた(--where the Code of Hammurabi fixed absolute accountability upon master builders-- )｣という記述があった。⁽¹⁾

米国デザイン･ビルド協会(DBIA)のハムラビ法典の定義は「建築物の設計と施工が準拠すべき古代バビロニアの一連のルールである。法典の規定を遵守して構造物をつくらなかったために発生した損害については補修しなければならない。そして、規定を遵守しなかったという責任を負う当事者には罰金を科す、と法典は規定している」⁽²⁾となっている。｢一九〇一年、フランスの発掘隊がペルシャの古都スサで発見したハムラビ法典は、古代バビロニアのハムラビ王の発布した現存する最古の成分法典である。その後のオリエント法のすべてがその影響のもとに製作された｣⁽³⁾ というのが高校で世界史を勉強した筆者の知識である。

「デザイン･ビルダー」「アカウンタビリティ」「ハムラビ法典」という三つの用語が三千八百年以前の古代オリエント社会に存在していたこと、そのオリエント文明が西欧に伝播し、巡り巡って現在我が国に至っているという事実を筆者は発見したのである。アカウンタビリティという用語が西欧では日常化しているのにはそれだけの長い歴史がある。現在欧米建設関係者の間で、ハムラビ法典が｢建設関係法｣であるという認識になっていることも新しい発見である。

【アカウンタビリティ=説明責任？】
平成十一年二月、建設省は『公共事業の説明責任(アカウンタビリティ)向上行動指針』⁽⁴⁾(以下アカウンタビリティ指針という)を発表した。最近、我が国の行政やジャーナリズムでは、アカウンタビリティを｢説明責任｣と和訳している事例が多い。しかし、アカウンタビリティ(Accountability)を｢説明責任｣と日本語に訳しても、その概念を明確に把握することは難しい。

アカウンタビリティ指針で示された基本的な考え方を要約すると、『公共事業に対して国民の厳しい視線』がある。これは、建設省における現在までの努力が国民にとって『十分納得のいくものになっておらず、情報不足の印象』がある。このための建設省の取組みとしては、『①公共事業を、国民に対してさらに説明性の高いものへと改善する、②わかりやすい情報を積極的に国民に提供し共有していく』ことが説明責任(アカウンタビリティ)であるという。｢国民に対して情報を提供して説明する｣ことに焦点が絞られている。しかし、アカウンタビリティとは、｢国民に説明する責任｣ことだけなのだろうか。

やりたいこと、やっていることについて、｢説明する｣というアクションを済ませば、それで｢責任｣を全うしたことになるのであろうか。アカウンタビリティを｢説明する｣ことにこだわれば、国民に対して｢なにを、いつ、どこで、どのように、だれが｣説明するのか。国民に「どのように納得してもらう」のか。

国民に「納得してもらえない場合はどうするのか」など｢説明責任｣という日本語についても詳しく定義しなければならないことが多い。筆者の考えるアカウンタビリティ(Accountability)とは、国民の負託をうけた行政が、「やろうとすること」「やっていること」「やった結果」を、そのプロセス全般にわたり国民に説明して納得を得ると共に、政策・施策を自己評価する。さらに、行政は第三者の監査・評価を受け、その結果を国民に対して説明し、次の新しい政策あるいは遂行途上の政策にフィードバックするという一連の｢政策遂行責任｣である。

【アカウンタビリティ】
｢会計検査研究｣誌⁽⁵⁾では、創刊号(一九八九年八月)以来、アカウンタビリティについて多くの論文が掲載されている。論文各著者それぞれの思い入れでAccountabilityを会計責任、予算責任、答弁責任、などと和訳している。しかし、強いて和訳せず｢アカウンタビリティ｣で済ましている論文の方が多い。

「よい日本語が思いつかないというのは、日本語の素養が不足しているということではなく、むしろ、我が国にはその概念が未発達であるということである」と潮田東北大学教授が述べている論文がある。潮田教授は｢人がアカウンタビリティを必要とするのは、法を基盤とした契約社会においてであり、例えば絶対君主は誰にも(おそらく神以外には)accountableである必要はない。

日本は比較的短い民主的法治国家としての歴史の中で、アカウンタビリティという概念は未だよく成長していないのではないだろうか。国民は政府に対してアカウンタビリティを強く要求しないし、お役所もアカウンタブルであろうと努めているようには見えない｣⁽⁶⁾ という。

西尾勝東大教授は十年前の第一回公会計監査フォーラム(一九八九年)の基調講演で「この言葉は、account, accountingあるいはaccountantsといった一連の言葉と同系列に属している言葉であり、accountingのresponsibility、すなわち会計責任のことである。しかし、この会計責任の性質、内容、制度は、時代と共に変遷してしてきている」⁽⁷⁾ と述べている。

アカウンタビリティを会計責任と和訳したのは、会計関係者、会計監査関係者にとってはわかりやすい概念であろう。十年前の｢会計責任｣がなぜ最近｢説明責任｣となってしまったのだろうか。たしかに、英和辞書を開けば、account for Aは、｢(A)の(理由・原因を)説明する｣である。accountableは｢責任がある、釈明の義務がある｣となっている。だから、accountabilityは｢説明責任｣と和訳するというのでは、アカウンタビリティの持つ概念を正しく表わしているとは思えない。

【アカウンタビリティの内容の変遷】
大山筑波大学助教授は『「われわれの支払った税金はどのように使われたのか」という納税者の素朴な疑問に対し、主に会計的な説明を行う政府の責任がアカウンタビリティ(Accountability)といえる』⁽⁸⁾と定義している。会計検査院金刺課長(当時)は「会計検査活動の基底にあるものが会計責任(accountability)の概念であり、歴史的には、主権者から委託された公金を保全する｢財務会計責任(Financial Accountability)｣から、経済性(Economy)、効率性(Efficiency)の観点に基づいて資源を管理するという｢管理会計責任(Management Accountability)｣へ、さらに有効性(Effectiveness)の観点に基づいて、政策が外部において最良の成果を生み出すことを志向する｢プログラム会計責任(Program Accountability)｣へと三つの段階で変化してきた」⁽⁹⁾とAccountabilityの内容の変遷を簡潔に説明している。

しかし、前出の大山助教授は、それからさらに、政策責任(Policy Accountability)への変遷をその二年前に提起している。現在米国や英国の行政関係提案書あるいは報告書にでてくるアカウンタビリティの項目をよく読むと、｢政策遂行責任｣であるというのが筆者の到達した結論である。単なる｢説明責任｣ではなく、｢政策全般にわたり行政が行っていることを説明する責任｣が現在意味するところのアカウンタビリティである。アカウンティビリティは国民主権や民主主義などの制度に由来する制度的責任である。政策遂行責任とはなにか。

それをもう少しブレークダウンすると、行政が、その支出した資金(税金)によってどれだけの価値が実現したかを、国民に対して、その①政策を説明する責任(Policy Accountability)、②施策を説明する責任(Programme Accountability)、③経過を説明する責任(Process Accountability)、④実績を説明する責任(Performance Accountability)があるということである。^⁽¹⁰⁾　このような考え方はすでに一九八四年に示されている。⁽¹¹⁾

表-1｢アカウンティビリティの概念の進展と会計検査の観点および手法｣

行政は、国民に対して、基本政策の説明からはじまり、個別の施策の説明へと具体化し、各施策の形成の過程を説明して、その成果がどうであったかを評価して説明する。行政の政策遂行責任（Accountability）とは、それをまた基本政策にフィードバックする｣という｢計画｣｢実施｣｢監査･評価｣の一連の政策循環を包括するもである。

英国では、公共部門のアカウンタビリティの概念を[表-2]のように、議会制度、地方分権、行政組織、司法など政府機構全般まで広げる区分もなされている。

表-2　｢公共部門のアカウンタビリティの概念｣

大　分　類	小　分　類
Political A	(a) Constitutional A.　　議会制度の保証 (b) Decentralized A.　　地方団体への移転 (c) Consultative A.　　利害関係者の関与
Managerial A	(a) Commercial A.　　　予算統統制外の組織 (b) Resource A.　　　　予算統制内の組織 (c) Professional A.　　　専門職の自己規制
Legal A.	(a) Judicial A.　　　　　　違法･越権行為 (b) Quasi-judicial A.　　行政裁量権の統制 (c) Procedural A.　　　　外部機関による監視

表-1、表-2のように、アカウンタビリティの前にひとつ形容する言葉を付け加えると、アカウンタビティの概念がわかりやすくなる。

表-3は最新版の辞書のアカウンタビリティの項目を調べたものである。表-3の最後に引用したケンブリッジ英語国際辞典の引用文が、現在のアカウンタビリティの意味を示していると筆者は考える。

表-3　英語辞書のアカウンタビリティ

the state being accountable, liable or answerable
-----Random House Webster’s Unabridged Dictionary

He would be held accountable.
彼は責任を問われるだろう。
Every person is accountable for his own work.
だれも自分のしでかしたことには責任がある。
釈明義務、responsibilityと異なり、果たせば報酬を伴う。
　　-----98年版ランダムハウス英和大辞典

accountability
1.(説明の)責任、責務、義務;会計責任、一般の責任はresponsibility、
2. [教]成績責任：生徒の成績によって学校の予算や教師の給与が左右される方式。
　　-----小学館プログレッシブ英和中辞典第3版　98年2月

The quality or state of being accountable, liable or responsible
　　　----Webster’s Third New International Dictionary

accountable: Someone who is accountable is completely responsible for what they do and must be able to give a satisfactory reason for it.
The recent tax reforms have made government more accountable for its spending.
　　　----Cambridge International Dictionary of English, 1995

【アカウンタビリティの実施】
一九七〇年代以降、英国、米国、カナダ、ニュージーランドなどで政府部門の大幅な改革が始まった。その背景には、それらの国々の経済成長率が鈍化したこと、財政赤字が拡大したこと、その結果として、国内的には公的債務が急激に拡大したこと、国際的には通貨危機が発生したことなどといったさまざまな要因がある。先進諸国の国家経済が成熟してしまった。社会保障制度の充実と人口の高齢化に伴い、年金･医療費の増大、失業対策など公的なニーズが増大し、多様化した。その一方で税金はこれ以上国民から取れないという壁にぶち当たった。重税は国家の国際競争力、国民の活力を失うという事態に陥った。

これを打開するために、公的部門の新しいマネジメント手法が検討された。その結果、｢小さな政府｣という行政の改革から、民営化(Privatization)、民間資金構想(PFI)など民間マネジメント手法の活用など、行政の変革を求めて、アカウンタビリティの必要性と実効性が強調されるようになった。アカウンタビリティは、行政情報のタイムリーな公開と、政策や施策の外部監査･評価が機能しなければ、実効性はない。

(1) 米国連邦政府
米国では、一九五〇年｢文書管理法｣が制定された。一九六六年｢情報自由法(Freedom of Information Act: FOIA)｣が制定された。一九九六年、FOIAはインターネット時代に即した内容に改正され｢電子情報自由法(EFOIA)｣が成立している。これらの法律を背景に、一九九三年、｢政府の効果及び業績に関する法律(Government Performance and Result Act: GPRA)｣が成立した。連邦政府各行政機関毎に、目標値を定めた六年分の戦略計画と、各年度における政策別の目標値を定めた業績計画を義務付ける制度である。

①戦略計画(Strategic plan)を確立し、②業績計画(Performance plan)を立て、③業績報告(Program performance report)を提出するというシステムである。業績報告書は、毎年各行政機関からAccountability Reportとして報告される。その全文はインターネットホームページに掲載されている。この制度を有効なものとするためには、政策・施策の意思形成過程の情報公開のみではなく、専門的知識を持った外部機関による監視と、客観的な立場からの総合的な評価が必要である。この役割を会計検査院(General Accounting Office: GAO)が担っている。GAOの業務全体のうち約八割が議会の要請による調査･分析である。勿論財務監査も行っている。⁽¹²⁾

(2) 英国政府
一九七九年六月、サッチャー政権が誕生して｢大きな政府｣から｢小さな政府｣への行政改革が開始された。サッチャー首相は就任と同時に、政府の財務状況を改善するために、デレク・グレナー卿(マークアンドスペンサー重役)を首相特別顧問とする効率化小委員会(Efficiency Unit)を設置した。その目的は、ビジネス界からの知識と経験を導入することで、政府のムダや非効率性を取り除き、成果で判断されるビジネスの世界を行政に持ち込もうという努力を開始した。

一九八三年、会計検査法(National Audit Act of 1983)が成立した。会計検査院(National Audit Office: NAO)が大蔵省の組織から、議会の決算委員会へとシフト、エージェンシー化した。公務員ではなく独立機関となったのである。そして、財務会計検査から、政策検査へと業務の重点をシフトしたのである。米国のGAOと同様の役割を担っている。NAOは、一九八六年十月、｢フィナンシアル・マネジメント・イニシアティブ(Financial Management Initiative: FMI)報告書を議会に提出した。

FMIでは、①政策と事業執行の目的が明確であること、②目的達成や目的達成のための資源の配分と責任が定義付けられること、③責任を遂行するのに必要な情報が入手されること、という三つの原則が掲げられた。

行政機関は毎年｢ネクスト・ステップ報告書(Next Steps Reports)｣の提出を義務付けられた。ネクスト・ステップ報告書は、各行政機関が、その使命を認識し、政策と、目標を掲げ、その実績を国会に報告するものである。⁽¹³⁾　

その全文は各行政機関のインターネットホームページに掲載されている。限られた国家資源を用いて、経済性(Economy)、効率性(Efficiency)、有効性(Effectiveness)という三つのＥの最大化を求めるという政策を確立し、施策を実行することになった。Value for Money(VfM)(経済性、効率性、有効性の向上・改善：税金を投入する意義：支出に見合う価値)という概念が公共事業に積極的に取り入れられ、行政機関のエージェンシー化、民間資金構想(Private Finance Initiative: PFI)となって具体化した。

一九九七年、ブレア新政権は、早速それまでの政策の見直し作業をおこなった。そして、一九九八年十二月、｢公共サービスの将来：時代への即応、改革、アカウンタビリティ｣(14) と題する包括的支出再検討報告書全文一七六頁を議会に提出した。

その本文は「時代に即応した効率的で品質の高い公共サービスは、生産性と公正な社会の中心課題(核心)である」という書き出しで始まっている。アカウンタビリティにつては、2～3頁に簡略に述べられている。その冒頭に、「本報告書に述べられている公共サービス政策は政府の議会と国民に対するアカウンタビリティの根本的な変革を表わすものである」と新たなアカウンタビリティを示している。

「政府は各行政機関の政策と予算を定期的にモニターすると共に議会に報告書を提出する。------政策目標が達成できなければ、蔵相を中心とする閣議は、担当閣僚と達成すべく措置を取る。それでもなお目標が達成されなければ、担当行政機関の予算を問答無用で削減する。政策予算の増加も削減もおこなわない」と政策遂行に強い意思を示している。

｢公共サービス生産性パネル(Public Services Productivity Panel)｣を設置し、政府各部門及びその他の公共機関の生産性向上を推進する方針を示した。五頁以降のPublic Service Agreements 本文には、各行政機関の政策、目標、予算が簡潔に要約されている。

【我が国のアカウンタビリティ】
米国、英国のアカウンタビリティ実施例と我が国の現状を比較すると、我が国のアカウンタビリティの取組みはまだはじまったばかりである。

米国や英国においては、アカウンタビリティは、国民に対する行政の責任として議論され、そして、認識されてきた概念である。しかも、行政内部における管理・統制的な内在的責任ではなく、外在的責任、法律に裏付けされている制度的な責任である。アカウンタビリティを実効あるものとするためには、すでに述べた通り、情報公開と、外部評価・監査が必要不可欠である。そして、その外部評価・監査結果を新たな政策にフィードバックすること、さらに遂行中の政策・施策の修正を行うことが大切である。

我が国では行政自身による政策の内部評価もようやく端緒に付いた段階である。｢情報公開法案｣がようやく衆議院を通過した。行政情報の公開については、さまざまな問題点が関係者から指摘されているがここでは言及しない。情報公開にとって重要な｢行政文書管理法｣もまだ制定されていない。

外部監査の役割を担う我が国会計検査院の活動も最近は政策検査へと進んでいる。しかし、現在の業務の比重は財務会計検査にある。政策遂行責任(アカウンタビリティ)を法律に裏付けられた制度的な仕組みにする必要がある、その仕組みが機能して、はじめて政策遂行責任(アカウンタビリティ)は、国民に理解され、実効のあるものとなる。

引用・参考文献：

(1)	Selecting Design-Build: Public and Private Sector Owner Attitude by Anthony D. Songer and Keith R. Molenaar, コロラド大学ホームページ
(2)	Design-Build Manual of Practice Document No.103 DBIA 1996
(3)	平凡社世界大百科事典
(4)	建設省｢公共事業の説明責任(アカウンタビリティ)向上行動指針｣　平成11年2月
(5)	「会計検査研究」会計検査院が発行している。1989年8月創刊、最新号は第18号(1998.9)、既刊主要論文は会計検査院のインターネットホームページに掲載されている。
(6)	潮田資勝｢大学における評価とアカウンタビリティ｣　会計検査研究第11号(1995.3)
(7)	西尾勝「アカウンタビリティの概念」会計検査研究創刊号(1989.8)
(8)	大山耕輔｢国の研究評価システムと会計検査｣会計検査研究第10号(1994.9)
(9)	金刺保｢各国会計検査院の現状その2｣会計検査研究第14号(1996.9)
(10)	阿部賢一｢アカウンタビリティは経済性、効率性、有効性(VFM)の追求｣　『所論諸論』　日刊建設工業新聞 1999年1月8日
(11)	A. Hopwood and C. Tomkins(1984) eds., Issues in Public Sector Accounting, Philip Allan Publishers Limited 斎藤慎｢財政責任と会計監査｣　会計検査研究第18号(1998.9)
(12)	小池昌明『米国の｢政府の効果及び業績に関する法律｣について』会計検査研究第18号(1998.9)
(13)	栗原豊久｢ファイナンシャル・マネージメント・イニシアティブ｣会計検査研究第17号(1998.3)
(14)	｢Public Services for the Future: Modernisation, Reform, Accountability --Comprehensive Spending Review: Public Service Agreements 1999-2002, Presented to Parliament by the Chief Secretary to the Treasury by Command of Her Majesty, U.K. December 1998

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